Giudizio di ottemperanza: sui poteri e sui limiti del giudice amministrativo
La Cassazione (Sez. Unite – Sentenza 28 febbraio 2017 , n. 5058) chiarisce se sussista o meno la giurisdizione di merito tipica del giudizio di ottemperanza (con gli annessi poteri di sostituzione del giudice alla pubblica amministrazione) allorquando ad essere censurato sia un provvedimento amministrativo che presenti cumulativamente le seguenti caratteristiche: (a) sia successivo a una pronuncia giudiziale di annullamento; (b) presenti un contenuto non satisfattivo per il ricorrente vittorioso nel giudizio di cognizione; (c) risulti fondato su ragioni estranee alla dimensione oggettiva del giudicato cognitorio.
Dopo aver rammentato che le decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza sono soggette al sindacato delle Sezioni Unite sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, la Corte di Cassazione ha ribadito l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, poiché nel giudizio di ottemperanza è attribuita al giudice amministrativo una giurisdizione anche di merito, per distinguere le fattispecie in cui il sindacato sui limiti di tale giurisdizione è consentito da quello in cui risulta invece inammissibile, risulta decisivo stabilire se quel che viene in questione è il modo in cui il potere giurisdizionale di ottemperanza è stato esercitato dal giudice amministrativo, attenendo ciò ai limiti interni della giurisdizione, oppure il fatto stesso che un tal potere, con la particolare estensione che lo caratterizza, a detto giudice non spettava.
In particolare, quando l’ottemperanza sia stata invocata denunciando comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso, afferiscono ai limiti interni della giurisdizione gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell’individuazione degli effetti conformativi del giudicato medesimo, nella ricostruzione della successiva attività dell’amministrazione e nella valutazione di non conformità di questa agli obblighi derivanti dal giudicato; trattandosi, invece, dei limiti esterni di detta giurisdizione quando è posta in discussione la possibilità stessa, nella situazione data, di far ricorso alla giurisdizione di ottemperanza.
Giudizio di ottemperanza, una triplice operazione
In particolare il giudizio di ottemperanza, nel caso in cui sia denunciato un comportamento della pubblica amministrazione elusivo del giudicato, si svolge in una triplice operazione: (a) di interpretazione del giudicato, al fine di individuare il comportamento doveroso per la pubblica amministrazione in sede di ottemperanza; (b) di accertamento del comportamento in effetti tenuto dalla medesima amministrazione; (c) di valutazione della conformità del comportamento tenuto dall’amministrazione a quello che avrebbe dovuto tenere.
Gli errori nei quali incorra il giudice amministrativo nel compimento delle indicate operazioni, e i vizi che inficiano la motivazione sugli stessi punti, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano confinati all’interno della giurisdizione medesima, e non integrano quell’eccesso di potere giurisdizionale che solo è sindacabile dalla Corte di cassazione.
Nella fattispecie sottoposta al vaglio della Suprema Corte, i responsabili a vario titolo di una rivista giuridica impugnavano dinanzi al G.A. taluni provvedimenti dell’ANVUR che avevano ritenuto detta rivista giuridica pubblicazione non di eccellenza e, quindi, non inserita dal Consiglio direttivo dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – ANVUR nella lista delle riviste scientifiche di area giuridica incluse nella classe A.
Risultati vittoriosi all’esito del giudizio di appello (in cui si sottolineava la mancanza di predeterminazione di criteri ex ante da porre a fondamento delle determinazioni dell’amministrazione), i ricorrenti chiedevano al Consiglio di Stato di accertare e dichiarare l’inottemperanza dell’ANVUR nell’attuare quanto deciso dalla sentenza del Consiglio di Stato.
In sede di ottemperanza, rilevato che le operazioni valutative di cui alla delibera ANVUR si erano poste in violazione ed elusione del giudicato e che l’amministrazione si sarebbe dovuta pronunziare una quarta volta in ordine alla classificazione della rivista “Diritto e processo amministrativo”, il Consiglio di Stato ne ha fatto conseguire senz’altro il riconoscimento dell’invocata classificazione della rivista nella classe A di cui all’allegato B al decreto ministeriale n. 76/2014.
Pertanto il Consiglio di Stato ordinava all’ANVUR di provvedere entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della decisione ad iscrivere la rivista nella predetta classe A. Ebbene, la Cassazione, con la sentenza in commento, con un esame analitico e allo stesso tempo stringente della fattispecie, individuava il comando contenuto nella sentenza da ottemperare e conseguentemente gli obblighi conformativi da essa derivanti all’amministrazione soccombente, affermando che una delle principali ragioni poste a fondamento del disposto annullamento dell’atto amministrativo era “la mancata predeterminazione di criteri ex ante da porre a fondamento delle determinazioni dell’amministrazione”; e – considerato il comportamento tenuto dall’amministrazione – ne ha valutato la non conformità rispetto alle prescrizioni del giudicato.
Nel sottolineare che l’enucleazione dei criteri “a monte” non rappresentava per l’Agenzia nazionale di valutazione una mera facoltà il cui esercizio poteva essere declinato alla luce di considerazioni attinenti le autodeterminazioni dell’amministrazione, ma “al contrario costituiva un vero e proprio obbligo di legge, originato dalla doverosità del dare esecuzione al giudicato di annullamento”, la sentenza impugnata, puntualizzano i Giudici, affermava che, percorrendo una sequenza logico-procedurale contrastante con quella delineata nel giudicato di annullamento, l’ANVUR dapprima disponeva ed eseguiva la rivalutazione della classificazione della rivista ancora una volta in assenza dei necessari “canoni tecnici” di valutazione imposti dal giudicato, e subito dopo adottavai nuov i “canoni e metodi di analisi oggettivi” di valutazione, ma senza utilizzarli in relazione al caso che era stato oggetto della decisione pur da eseguire, proiettandoli in via applicativa solo per le fattispecie future.
Di qui la conclusione che l’amministrazione non ha attuato “in modo corretto e coerente la parte centrale della sentenza del Consiglio di Stato”, finendo per operare la rivalutazione della rivista ancora una volta senza fare uso di criteri predeterminati.
Giudizio di ottemperanza, le puntualizzazioni
Ora, puntualizza il Collegio di legittimità, dalla conclusione cui è pervenuto il Consiglio di Stato, nel senso che le rinnovate operazioni di valutazione hanno disatteso ed eluso gli obblighi conformativi puntualmente sanciti dalla sentenza di cognizione, si può dissentire, o viceversa si può convenire con essa; ma appare innegabile che, nell’esprimerla, il giudice amministrativo ha adempiuto il compito che gli compete quale giudice dell’ottemperanza, ossia quale giudice naturale della conformazione dell’attività amministrativa successiva al giudicato e delle obbligazioni che da quel giudicato discendono o che in esso trovano il proprio presupposto.
Compito che, come già sottolineato, proprio in ciò consiste: nel verificare se l’azione amministrativa successiva alla decisione giurisdizionale sia o meno disallineata rispetto al contenuto del giudicato formatosi.
Gli eventuali errori nei quali il giudice amministrativo possa essere incorso nell’opera di interpretazione del giudicato e di accertamento del comportamento tenuto dall’ANVUR, nonché nella valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che si sarebbe dovuto tenere, inerendo al contenuto essenziale e tipico del giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non integrano il denunciato eccesso di potere giurisdizionale.
Del resto, conclude la Corte, un eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato, per invasione della sfera riservata al potere discrezionale della pubblica amministrazione, non potrebbe essere ravvisato nel fatto in sé che il giudice dell’ottemperanza, rilevata la violazione o l’elusione del giudicato amministrativo, abbia ordinato all’ANVUR di provvedere ad iscrivere la rivista in questione nella classe A, nominando un commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza.
A tale conclusione, infatti, il giudice amministrativo è giunto sul rilievo che l’obbligo di dare esecuzione ai provvedimenti del giudice vale specialmente per la pubblica amministrazione, in un’ottica di leale e imparziale esercizio del munus publicum; e dopo avere sottolineato che è preclusa all’amministrazione una riedizione del potere sulla medesima fattispecie, laddove essa abbia già adottato provvedimenti negativi sempre dichiarati illegittimi in sede giurisdizionale e successivamente abbia riprovveduto in violazione ed esecuzione del primo giudicato, senza peritarsi di introdurre nella fattispecie nuovi elementi di diniego rispettosi del primo giudicato di annullamento.
Adriana Costanzo per Norma.dbi.it
